11/4
Bốn năm cầm quyền của tổng thống Mỹ Donald Trump đang khép lại. Điểm lại một số nét lớn trong chính sách đối ngoại của nước Mỹ trong nhiệm kỳ sắp qua là chủ đề chính của Tạp chí Đặc biệt của RFI nhân dịp bầu cử tổng thống Mỹ. Di sản Trump 2017 – 2020, với đặc điểm tiêu biểu là các cơ chế đa phương quốc tế bị xói mòn, để lại những thách thức nào cho tổng thống thứ 46 của Hoa Kỳ ?
Rời bỏ hàng loạt các định chế đa phương
Một đặc điểm nổi bật trong chính sách đối ngoại của Donald Trump trong nhiệm kỳ sắp qua là việc Mỹ rút khỏi hàng loạt định chế đa phương và nhiều thỏa ước quốc tế quan trọng. Từ bỏ Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), ngay từ đầu nhiệm kỳ. Hiệp định vốn đã hoàn tất dưới thời tổng thống tiền nhiệm Obama. Rời Hiệp định Khí hậu Paris (tháng 6/2017), hiệp định mà toàn thể cộng đồng quốc tế đã hết sức khó khăn mới đạt được đồng thuận. Tháng 10/2017, Washington tuyên bố rút khỏi UNESCO, cơ quan Giáo dục, Khoa học và Văn hóa của Liên Hiệp Quốc. Tháng 5/2018, chính quyền Mỹ đơn phương rút khỏi Thỏa thuận Hạt nhân với Iran (2015). Tháng 6/2018, đến lượt Mỹ từ bỏ Hội đồng Nhân quyền của Liên Hiệp Quốc (UNHCR). Tháng 8/2019, chính quyền Trump rút khỏi Hiệp ước về tên lửa hạt nhân tầm trung với Nga (INF).
Trong lúc, đại dịch Covid-19 đưa thế giới vào cuộc khủng hoảng chưa từng có, tháng 7/2020, Hoa Kỳ tuyên bố rút khỏi Tổ chức Y tế Thế giới (WHO / OMS). Kể từ khi lên cầm quyền tổng thống Donald Trump đã nhiều lần đe dọa rút khỏi Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO / OMC).
Một số định chế quốc tế lớn trên đây, được coi là nền móng của cơ chế đa phương trong quan hệ quốc tế, đã bị nước Mỹ quay lưng, trong nhiệm kỳ tổng thống thứ 45. Nhiều nhà quan sát đặt câu hỏi : phải chăng cơ chế đa phương quốc tế được cộng đồng quốc tế dày công kiến tạo từ sau Thế chiến Hai đến nay đang suy tàn ? Chuyên gia về quan hệ quốc tế, nhà nghiên cứu Martin Quencez, quỹ German Marshall Fund, ghi nhận chính bản thân sự tồn tại của một « cộng đồng quốc tế » mở rộng cho tất cả cũng bị chính quyền Trump hoài nghi và tìm cách phân hóa.
Khi Hoa Kỳ phá cơ chế đa phương, Trung Quốc lấn tới
Nhà báo Phạm Trần (từ Washington) điểm lại một đôi nét về tác động đối với cơ chế đa phương quốc tế của chính sách đối ngoại của tổng thống thứ 45 của nước Mỹ :
« Điều đầu tiên chúng ta biết là khi ông Donald Trump lên cầm quyền, đó là chính sách Nước Mỹ trên hết. Khi ông ấy đưa ra chính sách đó, có nghĩa là ông ấy tự cô lập nước Mỹ, rút vai trò lãnh đạo của nước Mỹ, co cụm lại. Chính sách đó đưa tới hậu quả là thứ nhất, nước Mỹ mất vai trò lãnh đạo thế giới, và làm cho các đồng minh của Hoa Kỳ, đặc biệt mà ở bên châu Âu, châu Á – Thái Bình Dương lo ngại. Ông Donald Trump đã để lại một chính sách mà đến đời tổng thống mới, nếu không phải là ông Donald Trump, thì có lẽ phải thay đổi toàn diện. Vấn đề tổ chức nhân quyền của Liên Hiệp Quốc, ông ấy không có tha thiết, không có tích cực, như các đời tổng thống trước. Và về vấn đề y tế cho nhân loại, đã bị giảm thiểu. Chúng ta biết là Tổ chức Y tế Thế giới (WHO), là một tổ chức của Liên Hiệp Quốc, quy tụ tất cả nước trên thế giới. Cái điều quan hệ là bây giờ ông Donald Trump rút lui. Rút lui tức là bỏ sự đóng góp rất lớn và cốt lõi của Hoa Kỳ đối với tổ chức này. WHO đã tồn tại được bao nhiêu năm, vẫn giúp đỡ nơi này nơi kia, mặc dù cũng có những chuyện làm ăn bê bối. Từ khi xảy ra nạn dịch, Hoa Kỳ là một cường quốc, vẫn đứng vai trò hàng đầu, mà Hoa Kỳ lại không có sáng kiến đưa ra tổ chức một hội nghị quốc tế, tìm cách nào để ngăn chặn ngay lập tức nạn dịch này ».
Việc Hoa Kỳ rút khỏi nhiều định chế đa phương quan trọng, khiến các đồng minh chao đảo, nhưng tạo thuận lợi cho chính quyền Bắc Kinh lấn tới, khẳng định thêm vị trí tại nhiều định chế quốc tế. Trong nhiệm kỳ của ông Donald Trump 2017 – 2020, Trung Quốc giành được vị trí lãnh đạo của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp của Liên Hiệp Quốc (FAO), Tổ chức Hàng không Dân sự Quốc tế hay Liên minh Quốc tế về Viễn thông. Tiếng nói của Bắc Kinh ngày càng gia tăng trọng lượng, cùng với việc Trung Quốc tăng đóng góp tài chính cho nhiều tổ chức quốc tế, trong đó có Tổ chức Y tế Thế giới. Nhân vật số hai của UNESCO, cơ quan Giáo dục, Khoa học và Văn hóa của Liên Hiệp Quốc, là người Trung Quốc. Chưa kể đến các dự án lớn mang tính quốc tế mà Trung Quốc đang tìm cách triển khai ở khắp nơi, nhằm mở rộng ảnh hưởng, thông qua các khoản đầu tư, cho vay khổng lồ, như dự án Con đường Tơ lụa mới.
Trong một chương trình đặc biệt về chủ đề này, Đài France Culture ghi nhận : « tại Liên Hiệp Quốc, Bắc Kinh đang áp đặt quan điểm của mình. Vấn đề nhân quyền ngày càng tránh được đề cập đến, với hệ quả là chính quyền Trung Quốc không phải đối mặt với nhiều cáo buộc xâm phạm nhân quyền. Giờ đây, người ta nói đến sự ‘‘tôn trọng lẫn nhau’’ giữa các quốc gia. Đây là một cách để nhấn mạnh là chính quyền các nước có quyền đối xử với người dân trong nước, tùy theo ‘‘các giá trị’’ riêng của họ… Đây cũng là một cách để ngăn chặn mọi can thiệp nhắm vào chính sách xâm phạm nặng nề các quyền con người căn bản, như tại Tây Tạng hay đối với người Duy Ngô Nhĩ theo đạo Hồi ở Tân Cương ».
Theo các học giả Trung Quốc, như viện trưởng Viện Quan hệ Quốc tế thuộc trường đại học Thanh Hoa – Bắc Kinh, ông Diêm Học Thông (Yan Xuetong), « ông Trump đã hủy hoại hệ thống liên minh do Hoa Kỳ lãnh đạo », điều này mang lại « cho Trung Quốc một giai đoạn chưa từng có về cơ hội chiến lược, kể từ khi Chiến tranh lạnh kết thúc đến nay » (bài « Đối với Bắc Kinh, Trump chỉ khiến phương Tây nhanh chóng suy tàn », Le Monde, ngày 30/10/2020).
« Vùng Ấn Độ – Thái Bình Dương »: khoảng cách lớn giữa tuyên bố và hành động
Phá bỏ quan hệ đoàn kết với nhiều đồng minh truyền thống, tại châu Âu, cũng như châu Á, rút khỏi hàng loạt định chế quốc tế về nhân quyền, kinh tế, văn hóa, khoa học, giáo dục, y tế hay khí hậu, không có nghĩa là Hoa Kỳ có ý định rút khỏi toàn bộ các liên minh quốc tế mang tính chiến lược.
Trong nhiệm kỳ tổng thống thứ 45 của Mỹ, đặc biệt là hai năm cuối của nhiệm kỳ, chính quyền Trump đưa ra chính sách thúc đẩy phát triển một « khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương mở, tự do », dựa trên luật pháp (gọi tắt là FOIP) để ngăn chặn đà bành trướng của Trung Quốc. Khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương, dựa trên trụ cột là Bộ Tứ, bốn quốc gia dân chủ, bao gồm Mỹ, Nhật Bản, Ấn Độ và Úc, được coi là mở rộng cho mọi quốc gia trong và ngoài khu vực, chia sẻ cùng một tôn chỉ.
Chiến lược xây dựng khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương, với Biển Đông là một trọng tâm, với lý tưởng như trên, được kỳ vọng đem lại một phương hướng giúp cho nhiều quốc gia trong khu vực thoát khỏi sự chi phối, thậm chí thao túng đang ngày càng mạnh của Trung Quốc. Tuy nhiên, nhiều nhà quan sát ghi nhận khoảng cách rất lớn giữa tuyên bố và hành động thật sự của cơ chế đa phương mới mà Hoa Kỳ mong muốn xây dựng.
Chuyên gia về quan hệ quốc tế Raphael Delbrouck, Trung tâm nghiên cứu các khủng hoảng và xung đột quốc tế b(CECRI), Louvain-la-Neuve, Bỉ, nhận định : chính sách xây dựng khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương mở và tự do hiện nay của chính quyền Trump là sự tiếp nối của chính sách xoay trục sang châu Á của chính quyền tiền nhiệm Obama (báo cáo « Ấn Độ – Thái Bình Dương : phân tích về chiến lược của nước Mỹ »). Theo chiến lược này, « hòa bình và ổn định vốn đã mong manh tại khu vực chỉ có thể được bảo đảm nhờ sự chia sẻ các giá trị chung trong một trật tự khu vực, mà Hoa Kỳ muốn tiếp tục đầu tư và xây dựng, với tư cách thủ lĩnh ». Để thực hiện chiến lược này, Washington đã có nhiều sáng kiến để thúc đẩy hợp tác khu vực, như đạo luật về Sáng kiến Trấn an châu Á (ARIA – Asia Reassurance Initiative Act) (tháng 12/2012), hay Sáng kiến hạ lưu sông Mêkông (Lower Mekong Initiative). Khối APEC, nhóm G20 và kể cả Tổ chức Thương mại Thế giới vẫn tiếp tục là các định chế quốc tế mà Hoa Kỳ cần đến để thúc đẩy chiến lược Ấn Độ – Thái Bình Dương.
Tuy nhiên điều mà nhà nghiên cứu Raphael Delbrouck nhấn mạnh là khoảng cách rất lớn giữa mục tiêu mà Hoa Kỳ tuyên bố và khả năng hành động trên thực tế. Theo tác giả, nước Mỹ không thiếu chiến lược tốt, vấn đề là khả năng thực thi. Lập trường mang tính bảo hộ, dân tộc chủ nghĩa, đặt nặng tầm quan trọng của các quan hệ song phương hơn là quan hệ đa phương, xung đột trực tiếp với mục tiêu hành động nhằm xây dựng « một kiến trúc khu vực ổn định », đã khiến Hoa Kỳ rất khó đầu tư mạnh cho các hợp tác của khu vực. Với chủ trương « Nước Mỹ trước hết » (America First), của chính quyền Trump, cũng như « chủ nghĩa biệt lập Mỹ », chính quyền Mỹ khó có khả năng kiến tạo các quan hệ đa phương mềm dẻo, với nhiều quốc gia trong khu vực, vốn có quan hệ lâu đời với Trung Quốc.
Biden: tái xây dựng cơ chế đa phương trong hoàn cảnh mới
Về triển vọng chính sách của nước Mỹ, nếu lãnh đạo bên Dân Chủ, ứng cử viên Joe Biden đắc cử, theo nhiều nhà quan sát, ông Biden sẽ phải tiếp tục chính sách đối ngoại của nước Mỹ từ 70 năm vừa qua, không kể 4 năm dưới thời Donald Trump.Đó là tiếp tục « đóng vai trò hàng đầu trong việc thảo ra các quy tắc, thực thi các thỏa thuận quốc tế, cổ vũ các định chế đóng vai trò định hướng quan hệ giữa các quốc gia, thúc đẩy an ninh và thịnh vượng tập thể ». Một trong những quyết định đầu tiên của ông Biden sẽ là tổ chức « một thượng đỉnh toàn cầu vì dân chủ », quy tụ xung quanh Mỹ các quốc gia đang nỗ lực kháng cự các xu thế « độc tài, phản tự do » (bài « Quan hệ quốc tế, điều mà Biden có thể làm thay đổi », Le Monde, 26/10/2020).
Tuy nhiên, nhiều chuyên gia cảnh báo là dù Biden thắng, Mỹ không dễ trở lại thành trụ cột của cơ chế quốc tế đa phương, như trước. Nhà chính trị học Laurence Nardon, phụ trách ban Mỹ của Viện Quan hệ Quốc tế Pháp (Ifri), thậm chí nhấn mạnh là « việc trở lại với chính sách đối ngoại của Mỹ thời Obama, như tuyên bố của phe ông Biden, là (…) điều không thể » (La Croix, 22/10/2020). Chuyên gia Cécilia Belin, trung tâm tư vấn Brookings Institution, nhấn mạnh là « thế giới đã thay đổi và Trump đã thay đổi luật chơi về quá nhiều lĩnh vực, khiến điều đó là không thể » (trả lời AFP). Thực tế mới mà nhiều người nói đến là sự lên ngôi của các chế độ độc đoán ở khắp nơi, và nền dân chủ không còn ở thế thượng phong trên quy mô toàn cầu. Thách thức lớn đối với chính quyền Biden là chấp nhận đối diện với sự thực.
Chính sách đối đầu quyết liệt, trực diện với Trung Quốc, đã được vạch ra trong nhiệm kỳ tổng thống 2017-2020, là rất khó thay đổi. Theo nhà cựu ngoại giao Bill Burns, Quỹ Carnegie vì Hòa bình quốc tế (Carnegie Endowment for International Peace), nếu đắc cử, chính quyền Biden sẽ phải tập trung nhiều hơn vào việc xây dựng các mạng lưới đồng minh tại châu Á, « không phải để ngăn cản sự trỗi dậy của Trung Quốc, vì nước Mỹ không có đủ phương tiện », mà là để xây dựng môi trường nhằm ngăn chặn những mặt tiêu cực của sự trỗi dậy đó.
Chính sách liên minh của Trump: Ẩn số lớn
Về phía ông Donald Trump, nếu tái đắc cử, tân tổng thống sẽ có chính sách gì ? Hiện tại, chính sách của đối ngoại của ứng cử viên Cộng Hòa vẫn còn là một ẩn số. Theo chuyên gia Laurence Naudan, chính sách đối ngoại của ông Trump sẽ phải là sự nối tiếp nhiệm kỳ đầu tiên. Phe Dân Chủ lo ngại nếu đắc cử, Donald Trump sẽ có những hành động táo tợn, không còn biết đến giới hạn, gây nguy hiểm cho thế giới, ví dụ như bất ngờ tấn công Iran hay Bắc Triều Tiên. Tuy nhiên, phe Cộng Hòa khẳng định tổng thống đã thực hiện toàn bộ các cam kết về đối ngoại, như rút lại khỏi nhiều định chế quốc tế. Ứng cử viên Donald Trump cũng không đưa ra cương lĩnh tranh cử mới cho năm 2020.
Tuy nhiên, về cơ chế đa phương quốc tế, cho dù không cổ vũ ở quy mô toàn cầu, Washington không thể từ bỏ mục tiêu thiết lập các cơ chế đồng minh và đối tác tại khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương. Theo chuyên gia về chính sách đối ngoại Hoa Kỳ Maud Quessard, Học viện Chính trị Paris, cho đến nay nước Mỹ trên thực tế chưa làm được gì nhiều tại khu vực này, và Bắc Kinh đang ở thế thượng phong.
Nhà nghiên cứu Martin Quencez, Quỹ German Marshall Fund, Hội đồng Quan hệ Quốc tế, khẳng định thách thức số một hiện nay của ông Trump, nếu tái đắc cử, là tạo lập được một lộ trình cho phép phát triển được các hợp tác quốc tế, trong đó có khu vực Ấn Độ – Thái Bình Dương, chống lại các thách thức từ Trung Quốc, cũng có nghĩa là phải điều chỉnh lại chính sách làm suy yếu các cơ chế đa phương quốc tế trong bốn năm vừa qua.
